Der NGO - Verhaltenscodex

Offiziell wurde der Code als Instrument präsentiert, um Ordnung in die Seenotrettung zu bringen. In der Praxis zielte er darauf, die Einsatzfähigkeit der NGOs massiv zu beschneiden und sie in die Logik staatlicher Grenzsicherung einzugliedern. Wer nicht unterschrieb, sollte aus dem Einsatzgebiet gedrängt werden: durch Überdehnung der ohnehin begrenzten Ressourcen oder durch rechtliche Sanktionen, bis hin zur Verweigerung des Zugangs zu italienischen Häfen.

Die zentrale Funktion des Code war politisch und narrativ. Er verlieh dem Verdachtsnarrativ, NGOs als Komplizen der Schmuggler, institutionelles Gewicht und Legitimität, nachdem Staatsanwaltschaften, Frontex und rechte Medien monatelang daran gebaut hatten. Auf einer Ebene lieferte er den Vorwand für Repression. Auf einer anderen sollte er die Bedingungen auf See so umgestalten, dass die sog. libysche Küstenwache als legitime Autorität aufgewertet und ermächtigt würde, das Pushback-by-proxy-Regime durchzusetzen, auf dem der Italien-Libyen-Deal beruhte.

Die Bestimmungen des Code waren keine bürokratischen Formalien. Jede einzelne war ein Instrument, gerichtet auf eine tragende Säule der zivilen Rettungsstruktur.

Verbot von Transfers zwischen NGO-Schiffen ohne MRCC-Genehmigung. Die Effizienz der zivilen Rettungsflotte beruhte auf Koordination und Arbeitsteilung. Kleinere First-Responder-Schiffe wie die Iuventa verteilten Rettungswesten, leisteten Erste Hilfe und nahmen Menschen vorübergehend an Bord, um die Lage zu stabilisieren, bis größere Schiffe die eigentliche Evakuierung in einen sicheren Hafen übernehmen konnten. Das Verbot von Transfers zwischen NGOs ohne vorherige MRCC-Genehmigung zerbrach diese Kette. Jedes Schiff sollte Überlebende nun selbst in Italien an Land bringen, unabhängig von Kapazität oder Nähe zu weiteren Seenotfällen. Weniger Schiffe in der Rettungszone, weniger erreichte Menschen, längere Abstände zwischen den Rettungen.

Verpflichtende Polizeipräsenz auf den Schiffen. NGOs sollten italienische Polizeibeamte an Bord nehmen, vorgeblich zur Beweissicherung gegen Schmuggler, praktisch zur dauerhaften Überwachung der Crews und ihrer Einbindung in Polizeioperationen. Die Beamten sollten mutmaßliche Beihilfe dokumentieren oder verhindern können. Die Bestimmung machte aus humanitären Crews potenzielle Verdächtige und sollte die Mitwirkung an Strafverfahren erzwingen, deren primäres Ziel es war, Bootsfahrer:innen zu identifizieren und als Schmuggler zu verfolgen.

Beschränkter Zugang zu libyschen Gewässern. NGOs durften in der von Libyen deklarierten SAR-Zone nur mit ausdrücklicher Erlaubnis operieren und mussten den Anweisungen der sog. libyschen Küstenwache Folge leisten. Rettungen innerhalb der libyschen 12-Meilen-Zone waren ohnehin selten, bewaffnete Milizen machten sie gefährlich. Aber es gab sie, bei unmittelbar drohendem Schiffbruch, wenn Minuten darüber entschieden, ob Menschen lebten oder ertranken. Unter dem Verhaltenscodex lagen diese Entscheidungen nicht mehr bei den Crews vor Ort. Sie sollten bei der sog. libyschen Küstenwache liegen: Milizen, umetikettiert zur legitimen Autorität, ausgebildet und finanziert von Italien und der EU, in einigen Fällen Betreiber genau der Schmuggelnetzwerke, die zu zerschlagen ihr Auftrag war.

Transparenzauflagen. NGOs sollten Finanzen, Kommunikation und Organisationsstrukturen offenlegen. Praktisch war die Bestimmung kaum zu rechtfertigen, NGOs unterlagen bereits umfassender rechtlicher Aufsicht. Ihre Funktion war narrativ: die Unterstellung am Leben zu halten, dass Organisationen, die sich vollständiger staatlicher Durchleuchtung verweigern, etwas zu verbergen haben müssen, und Material zu erzeugen, das sich in laufenden Strafverfahren selektiv verwenden ließ.

Verpflichtende Kooperation mit der italienischen MRCC. Alle Einsätze hatten strikt auf Anweisung der italienischen Seenotleitstelle zu erfolgen. Eigenständige Entscheidungen auf See, oft der Unterschied, ob ein Seenotfall rechtzeitig erreicht wird oder nicht, waren faktisch verboten. In Kombination mit dem Transferverbot zentralisierte diese Bestimmung die Einsatzkontrolle in Rom, Hunderte Kilometer entfernt von den tatsächlichen Bedingungen auf See.

Sanktionen. NGOs, die nicht unterschrieben, wurde der Zugang zu italienischen Häfen verweigert, und damit der Ausschluss aus dem Einsatzgebiet insgesamt. Der Code war formal nicht verpflichtend. Das musste er auch nicht sein. Mehrere große NGOs weigerten sich zu unterschreiben.

Minniti war der Architekt, aber er arbeitete nicht allein. Der Code war das Produkt eines politischen Konsenses über Partei- und Ländergrenzen hinweg, zusammengehalten von unterschiedlichen Interessen, die auf dasselbe Ergebnis zuliefen.

Auf EU-Ebene stützte die Kommission den Code als pragmatisches Ordnungsinstrument und gab Minniti die institutionelle Deckung, die er brauchte. Der Rat für Justiz und Inneres unterstützte ihn. Deutschland und Frankreich, bei gelegentlichen Vorbehalten im Ton, stellten sich nicht dagegen. Der Code war keine italienische Entgleisung. Er war eine EU-Lösung in italienischem Gewand.

Die ideologische Infrastruktur war über Jahre errichtet worden. Frontex hatte den analytischen Rahmen geliefert und in Berichten von 2016 vor unkontrollierter NGO-Aktivität gewarnt, in einer Sprache, die direkt in die politische Debatte einfloss. Rechte Thinktanks, darunter die European Foundation for Democracy und das österreichische Institut für Europäische Sicherheitspolitik, hatten das Pull-Faktor-Narrativ und die Rahmung der NGOs als Schmuggler-Komplizen über Policy-Papiere und Medienplatzierungen verbreitet. 2017 war aus einer Randbehauptung der Common Sense der europäischen Migrationspolitik geworden.

Was Minniti verstand, und was der Code operationalisierte: Man musste die Rettung nicht verbieten. Man musste sie unmöglich machen, rechtlich, logistisch und politisch, bei gewahrtem Anschein von Ordnung und humanitärer Sorge. Der Code wurde zur Blaupause für alle nachfolgenden Versuche, die zivile Flotte zu behindern, zu verlangsamen und Rettungen zu verunmöglichen.